关于《苏州市电梯安全条例（草案）》审查意见的报告

——2021年4月25日在市十六届人大常委会第三十三次会议上

市人大常委会财经工委主任  陈鼎昌

各位组成人员：

根据《苏州市制定地方性法规条例》的规定，我工委对苏州市人民政府提请市人大常委会审议的《苏州市电梯安全条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）进行了审查。现将审查意见报告如下：

一、制定《条例》的必要性和可行性

一是进一步贯彻《特种设备安全法》《江苏省特种设备安全条例》的需要。《特种设备安全法》《江苏省特种设备安全条例》等法律法规，为电梯安全监督管理提供了一定的法律保障，但其都是特种设备管理方面的综合性法律法规，关于电梯安全管理方面的规定相对比较原则，针对电梯安全管理的具体措施还需要结合我市实际，以地方立法的形式进行细化和补充。

二是进一步依法加强电梯安全监管的需要。电梯安全关系到人民群众的生命财产安全、百姓的生活质量，是重要的民生工程。近年来，随着我市经济社会发展和新型城镇化进程不断加快，全市电梯数量迅速增长。目前，在用电梯数16.2万台，位居全国大中城市第四，且每年以10%左右的速度增长，其中使用10年至15年的有28383台，使用15年以上的有5285台。随着时间的推移，电梯的保有量不断增加，电梯“老龄化”带来的故障隐患也日益增多，电梯安全管理的压力持续加大。

三是进一步打响苏州电梯制造品牌的需要。苏州是全国电梯生产的重要基地，已经形成了打通上下游的完整产业链。2020年全市电梯产量25万台，占全国电梯产量五分之一多。苏州电梯行业形成了以吴江汾湖高新技术产业开发区为中心的电梯及其零部件产业集群，集群内共有电梯整机制造企业82家，产业总额约600亿元，行业产品覆盖乘客电梯、载货电梯、自动扶梯、自动人行道、液压电梯、特种电梯等，被列入江苏省100个重点培育产业集群。

综上，制定《条例》是十分必要的。同时，有相关上位法和法规的支撑，有广东、上海、浙江等外省市和南京、镇江、常州等省内城市电梯安全立法的借鉴，有我市多年实践经验的积累，制定《条例》具有成熟的基础，是切实可行的。

二、《条例（草案）》的审查过程

制定《条例》列入2020年立法调研项目和今年立法项目后，我工委在市人大常委会的领导下，按照法规制定的原则要求，开展了积极认真的学习调研、审查论证工作。一是认真学习《特种设备安全法》《江苏省特种设备安全条例》等上位法和相关法规、规章，全面了解上位法制定的目标要求，全面把握《条例》制定的重要内容。二是认真听取政府主管部门的意见建议。在常委会分管副主任的带领下，我工委先后三次听取了市市场监管局和相关部门的意见，对《条例》制定提出了补充细化上位法、针对问题优化具体条款和具有前瞻性、可操作性、苏州特色的指导原则及具体要求。三是认真调研广泛征求意见。在市政府提请审议《条例（草案）》议案前后，在对我市电梯产业发展和电梯安全监管进行调研的基础上，常委会分管副主任主持召开了座谈会，分别征求各市（区）人大常委会财经工委和电梯生产、使用、维护保养、检验检测单位以及监督管理机构、特种设备协会、电梯业商会、人大代表、律师的修改建议。四是认真学习借鉴兄弟城市电梯安全立法和市场监管的经验。学习研究省内外城市电梯安全条例，在省人大财经工作座谈会期间与省内兄弟城市财经工委探讨相关内容，丰富完善我工委的修改意见。五是认真审查论证。根据上位法和各方面的意见，我工委进行认真梳理，对《条例（草案）》章节、条款进行认真讨论和审查，并参与了市人大常委会法工委的立法论证会和市司法局的集中修改会。

三、对《条例（草案）》的修改建议

我工委认为，市政府提请审议的《条例（草案）》，按照《特种设备安全法》《安全生产法》《江苏省物业管理条例》等法律法规和国务院办公厅《关于加强电梯质量安全工作的意见》要求，充分贯彻了习近平总书记关于安全生产的重要指示精神，体现了“依法治安”的指导思想和“以人民为中心”的发展理念，并结合我市实际，在加强电梯安全源头管控、延长电梯质量保修期、明确电梯维保问题、规范电梯乘客行为等方面进行了创新，凸显苏州特色。总体来说，法规内容较为全面，条款设置较为合理，具有一定的针对性和可操作性，具备了提交市人大常委会审议的必要条件。同时，为进一步修改完善法规，我工委通过对征求的意见梳理、研究，现对《条例（草案）》提出如下修改建议：

一是关于电梯安全相关主体责任。电梯生产、使用、维护保养单位应当履行电梯安全主体责任，不能仅仅定位在“电梯生产、经营、使用、维护保养、检验、检测等单位应当引导社会公众正确使用电梯”（第五条第三款），建议在第四条后增加一条两款：“电梯生产、使用、维护保养单位应当履行电梯安全主体责任，对其制造、安装、改造、修理、使用、维护保养的电梯安全负责。”“电梯生产、使用、维护保养、检验、检测单位从事相应活动应当符合国家、省、市相关规定以及安全技术规范、标准。”同时，建议在第十七条第三款后增加：“实施电梯改造的单位应当更换电梯产品标牌，并标明电梯改造单位名称、改造日期和改造资质证件编号等相关信息。电梯改造单位对改造后的电梯的安全性能负责”，以增强电梯改造单位的责任。

二是关于电梯安全责任保险。电梯安全责任保险在落实电梯相关单位安全责任、电梯安全事故先行赔付等情形中发挥了重要作用，购买电梯安全责任保险是当前我市改进电梯按需保养维保模式的必要条件。条例第六条“推行电梯安全责任保险，鼓励电梯生产、经营、使用、维护保养、检验、检测等单位投保电梯安全责任保险”投保人涉及多个主体，在实际操作中各个主体相互推诿，近年来推广进度并不明显。电梯使用单位是电梯使用安全责任主体，更应作为投保责任主体。建议第六条修改为两款：“推行电梯安全责任保险。投保人以电梯使用单位为主，鼓励电梯维护保养和检验、检测单位共同投保电梯安全责任保险。”“市、县级市（区）人民政府和行业主管部门应当以公共聚集场所和高层建筑电梯为重点，推进电梯安全责任保险工作。特种设备安全监督管理部门应当会同保险监督管理部门制定本市电梯安全责任保险具体实施方案，促进保险机构创新电梯安全综合保险产品，提供风险管理服务。”此外，单台电梯投保费用一般不多，但涉及电梯设备、使用维保单位、检验检测等信息收集，投保审核工作量较大，在实际操作中建议特种设备安全监督管理部门在现有电梯信息化监管的基础上增加电梯责任保险投保情况，将投保标志张贴在电梯使用标志上，对相关保险公司及险种进行公示，供其他投保人参考选择，实现信息共享，提高工作实效。

三是关于既有多层住宅增设电梯。第十二条从加装电梯条件、业主表决、提取公积金、联合会审等六个方面，对既有多层住宅增设电梯进行了阐述。调研中有意见认为，尽管既有多层住宅增设电梯工作非常必要且十分紧迫，该条内容除第三款外，其它条款表述与制定电梯安全条例本身没有必然的内在联系，给人以突兀的感觉，建议修改时加以斟酌。建议第十二条修改为两款：“鼓励符合条件的既有多层住宅增设电梯，具体实施办法由市人民政府制定。”“既有多层住宅增设电梯应当满足规划、建筑结构和消防安全等规定和技术要求。”或修改为一款：“鼓励符合条件的既有多层住宅增设电梯，增设电梯应当满足规划、建筑结构和消防安全等规定和技术要求，具体实施办法由市人民政府制定。”

四是关于老旧电梯安全。《条例（草案）》中涉及老旧电梯的相关条款较少，仅第十四条第二款鼓励在用电梯加装远程监测装置、第二十六条对电梯安全评估作了规定，建议进一步研究探讨有效监管老旧电梯的途径，形成针对性、操作性较强的举措，切实保障老旧电梯的安全运行。建议第十四条第二款“鼓励在用电梯加装远程监测装置”修改为：“公共聚集场所、住宅的在用电梯应当加装远程监测装置，鼓励其它在用电梯加装远程监测装置”，以尽可能及时发现并消除老旧电梯尤其是公共聚集场所、住宅的在用电梯安全隐患，提升电梯安全监管水平。建议在第三十一条后增加一条：“公共聚集场所、使用期超过十五年或者故障频发的电梯，使用单位和维护保养单位应当根据电梯运行的实际状况，增加维护保养频次和维护保养项目。”

五是关于电梯使用单位的确定。电梯使用单位是电梯使用安全的责任主体，电梯使用单位的确定十分重要。第十九条“电梯使用单位按照相关法律法规确定”，对电梯使用单位的确定过于笼统，建议该条款修改为：“电梯使用单位按照下列规定确定：（一）新安装电梯未移交业主的，项目建设单位为使用单位；（二）电梯属于一个所有权人所有的，所有权人为使用单位；（三）电梯属于多个所有权人共有，共有人自行管理的，所有权人应当通过书面协议确定使用单位；（四）出租、出借或者以其他方式转移含有电梯的场所使用权的，可以约定使用人为使用单位；没有约定的，电梯所有权人为使用单位；（五）委托物业服务企业或者其他管理人管理的，受托人为使用单位。电梯使用单位无法确定的，电梯所在地镇人民政府、街道办事处应当督促所有权人确定使用单位，或者指定使用单位，特种设备安全监督管理部门应当给予指导。未明确使用单位的电梯不得投入使用。”

六是关于特种设备登记机关。我市最近一轮机构改革时，部分县级市、区对特种设备登记的行政机关作了相应调整，除原来特种设备安全监督管理部门外，部分县级市、区电梯使用登记职能调整为行政审批局履行。建议第二十二条“特种设备安全监督管理部门”、第四十一条“登记机关”均修改为“特种设备安全监督管理部门或政府授权的其他登记机关”。同时，建议第二十二条增加一款，作为第一款：“电梯使用单位应当在电梯投入使用前或者投入使用后三十日内，向特种设备安全监督管理部门或政府授权的其他登记机关办理电梯使用登记”，以从源头上加强电梯使用登记管理。

七是关于电梯监管“网上办”“掌上办”。第二十五条发现严重事故隐患的，还应当立即“书面报告”特种设备安全监督管理部门。第三十条“开展电梯维护保养业务的单位，应当取得相应许可，在本市设置固定的办公场所，配备相应资格作业人员，并在首次开展电梯维护保养业务前，书面报告市特种设备安全监督管理部门。有关信息发生变更的，应当在变更之日起十日内，书面报告市特种设备安全监督管理部门”，两处明确“书面报告”市特种设备安全监督管理部门。第三十一条第十一款在签订电梯维护保养合同五个工作日内，将电梯维护保养信息“书面报告”市特种设备安全监督管理部门。第三十五条在本市从事电梯检验、检测、安全评估业务的机构，应当在首次开展业务前，将相关信息“书面报告”市特种设备安全监督管理部门。目前，国家正在大力推广“网上办”“掌上办”，建议特种设备安全监督管理部门应当借助信息化手段，利用政务服务网、手持移动终端等，开设电梯相关许可、登记、告知信息等“网上办”“掌上办”服务功能，改变不必要的“书面报告”方式，与时俱进开展相关工作，以方便管理相对人办事、提高办事效率。同时，我市正在贯彻落实长三角一体化国家战略，建议尝试打破“本市”的行政概念，在长三角地区一定范围内探索开展电梯维护保养、检验、检测业务的单位资格互认工作。

八是关于电梯安全评估机构。第二十六条“电梯使用单位应当开展安全评估，并根据评估报告对电梯进行修理、改造或者更新”，没有明确评估者，不利于实际工作；再有，根据评估报告，也有电梯继续使用的可能，因此建议修改为“有下列情形之一，电梯使用单位应当委托经国家核准的电梯检验、检测机构或电梯制造单位开展安全评估，并根据评估结论确定电梯是否继续使用或者对电梯及时进行修理、改造、更新”。同时，建议第二十五条、第三十九条第二款删除“安全评估”表述，理由是电梯安全评估机构一般指电梯检验、检测机构和电梯制造单位，在此表述“安全评估”机构，显然有重复。建议第三十五条“在本市从事电梯检验、检测、安全评估业务的机构”修改为“在本市从事电梯检验、检测或其他依法从事电梯安全评估业务的机构”。

九是关于电梯整机投入使用后的安全评估年限。电梯行业普遍将使用15年以上的电梯称为老旧电梯。老旧电梯使用时间长，很多零部件已经磨损，进入故障频发期，故有必要对电梯的安全状况进行安全评估。建议将第二十六条第一款第一项关于“整机投入使用满十年”中的“十年”修改为“十五年”，理由有：（一）使用刚满十年的电梯一般状态良好，暂无安全评估必要。电梯检验检测单位每年都按国家规定对在用电梯的总体安全状态进行检验检测，不通过检验检测的电梯不得使用。（二）整机投入使用满十年就进行安全评估，将安全评估期限减少五年，加重了使用单位的经济负担。目前安全评估一次费用约3千元，评估年限缩短5年，使用单位对安全评估项目的费用总体约增加50%。

十是关于电梯整机投入使用后的安全评估时间。第二十六条第一款第一项中进行安全评估的情形为“整机投入使用满十年”，第二十六条第二款“有前款第一项情形的，电梯使用单位应当在使用年限届满之前完成安全评估”，前者要求“满十年”，后者要求“在满十年之前”，逻辑上有矛盾，建议将第二款修改为：“有前款第一项情形的，电梯使用单位应当在使用年限届满之后三十日内完成安全评估”。

十一是关于特种设备安全监督管理部门的责任。建议第七章监督管理增加两条，分别作为该章的第二条、第三条，以进一步明确特种设备安全监督管理部门的责任，加强对电梯维护保养单位的监管。建议增加的第二条为：“特种设备安全监督管理部门应当制定年度安全监督检查计划，对电梯生产、使用、维护保养单位和检验、检测机构实施监督检查，发现违法行为或者事故隐患的，依法及时处理。除法律、法规另有规定外，监督检查的结果应当及时向社会公布。”建议增加的第三条为：“特种设备安全监督管理部门应当每年对电梯维护保养单位进行考核评价，并按照考核评价结果对电梯维护保养单位实施分级分类监管，考核评价结果应当向社会公开。”此外，建议第四十二条“发生电梯事故、存在严重事故隐患或者其他安全管理问题的，特种设备安全监督管理部门可以约谈有关单位主要负责人”中的“可以”修改为“应当”，同时删除“或者其他安全管理问题”。

十二是关于电梯事故发生情况定期公示制度。建议在第七章监督管理第四十二条后增加一条：“特种设备安全监督管理部门建立电梯事故公示制度，每月公布电梯事故发生情况。公布内容包括故障电梯编号、故障电梯地点、故障发生时间、故障电梯品牌、电梯维护保养单位、故障发生主要原因等。”这样通过社会舆论监督，倒逼电梯生产单位、使用单位、维护保养单位依法更好履行各自职责，共同保障电梯安全运行。如果增加该条款内容，这也是本条例的重要创新之处。

十三是关于条例条款的逻辑顺序。建议第十一条至第十四条的顺序调整为第十三、第十四、第十一、第十二，理由是第十三条配备视频监控设施、第十四条配备远程监测装置与第十条通讯、无线信号覆盖内容相似。建议第二十条各条款顺序调整为（七）（二）（四）（五）（六）（三）（一）（八），理由是应按照一般情况和特殊情况、电梯使用前和使用中的逻辑排序。建议第二十五条和第二十六条顺序对调，理由是体现先安全评估、再消除安全隐患的逻辑。建议第八章条款顺序内容，根据条例修改后的条款顺序作相应调整，不一一列举。

十四是对部分条款的具体修改建议：

1.建议删除第一章总则第二条“（包括设计、制造、安装、改造、修理）”“经营”“安全评估”，理由是“电梯的选型配置、生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、维护保养、检验、检测、安全评估和监督管理等活动”表述，与后面第二章“选型配置”、第三章“生产”、第四章“使用”、第五章“维护保养”、第六章“检验检测”、第七章“监督管理”没有完全对应。

2.建议第二条第二款后面增加：“仅供单一家庭使用的电梯不适用本条例，改作公共使用的，适用本条例。”

3.建议第一章总则第三条“保障电梯安全监督管理经费”与第七章监督管理第三十八条“保障电梯安全应急救援工作经费”两者合二为一，在总则中表述，且表述可笼统一点，或者删除前者。

4.建议第十条增加第二款：“鼓励在用电梯完善电梯轿厢和井道的通讯、无线信号的覆盖。”

5.建议第十五条第一款“明示电梯主要部件的质量保证期限”修改为：“明示电梯主要部件的维修价格和质量保证期限”，理由是：保持和《江苏省特种设备安全条例》第二十六条内容相一致，这样可供电梯使用单位参考，防止出现低价竞争、高价维修情况。

6.建议第二十三条第二款“轿厢装修后的电梯应当经电梯制造单位检测”修改为：“轿厢装修后的电梯应当经电梯制造单位或检验、检测机构检测”，理由是：按照《电梯施工类别划分表》规定轿厢自重不超过制造单位明确的预留装饰重量或累计增加/减少质量不超过额定载重量5%不作为改造，如规定由制造单位检测会造成可操作性不强和形成垄断。

7.建议第二十七条第一款第四项“倚靠电梯门或者扶梯扶手、嬉戏、打闹、蹦跳、吸烟、攀爬、逆行、平躺、蹲坐以及在其出入口滞留”修改为：“在电梯内嬉戏、打闹、蹦跳、吸烟、攀爬、平躺、蹲坐；在运行的自动扶梯、自动人行道上逆行，倚靠电梯门或者扶梯扶手以及在其出入口滞留”。

8.建议第二十七条第一款第七项后增加一项：“将电动自行车、摩托车带入载人电梯”。

9.第二十八条“物业服务单位应当将物业服务费中的电梯运行、年检、维护保养费用单独列帐并每年向业主公布”，表述的是公布物业服务费，其与安全本身没有必然联系，建议在本条例中删除，可在今年市人大常委会修改《苏州市住宅区物业管理条例》时表述相关内容。

10.建议第二十九条增加：“电梯广告收入优先用于电梯维护保养和修理所需。”这样既能有效防止电梯使用单位私自占用电梯广告收入，又能减轻专项维修资金的支出压力。

11.建议第三十一条第二款“制定安全管理制度和维护保养计划”修改为“制定安全管理制度和年度维护保养计划”。

12.建议第三十九条增加第三款：“除法律、行政法规另有规定外，特种设备安全监督管理部门和电梯使用、维护保养单位不得向任何其他单位或者个人提供乘客的个人信息。”

13.建议第四十四条第三款“违反第十四条第一款规定，未选择配备远程监测装置的电梯，并向电梯安全公共服务平台传输信息的”中的“并”修改为“或者未”。

14.建议第八章法律责任对电梯乘用人违反相关条款作出相应规定。

以上报告，请予审议。